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  • 助力全面深化改革——新时代旅游业的核心战略
  • 发布时间:2018-11-18浏览次数:

  • 改革开放40年来,中国旅游业发展最突出的一条主线就是,旅游业的发展战略总是自觉对应国家战略。改革开放之初,在总设计师邓小平的直接关注之下,旅游业配合改革开放,做出了积极贡献。当时,南有广州白天鹅宾馆,北有北京建国饭店,这两个合资企业的建立,打破了生产要素严重固化的计划经济弊端,实现了旅游作为改革开放窗口行业,引领改革开放的作用。此后,在加入WTO、扩大内需、调整产业结构等重大国家战略中,旅游业都发挥了重要作用。


    一、当前,全面深化改革是最重要的国家战略

    2013年年底召开的十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,开启了中国全面深化改革的航船。全面深化改革的核心是要“让市场在资源分配中发挥决定性作用”,“总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。为此,2013年年底,中央组建由习近平同志亲自担任组长的全面深化改革领导小组,负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。因此,社会各界一致把2014年看成是我国全面深化改革的改革元年。

    继十八届三中全会后,十九大报告中再次重申要“坚持全面深化改革”,指出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。2018123日,习近平同志主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议并发表重要讲话时强调:2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年,也是改革开放40周年,做好改革工作意义重大。要弘扬改革创新精神,推动思想再解放改革再深入工作再抓实,凝聚起全面深化改革的强大力量,在新起点上实现新突破。20184月在博鳌论坛上,习近平同志面向全世界庄严宣布,“在新时代,中国人民将继续自强不息、自我革新,坚定不移全面深化改革,逢山开路,遇水架桥,敢于向顽瘴痼疾开刀,勇于突破利益固化藩篱,将改革进行到底。”

    二、当前全面深化改革要解决的核心问题

    中国走的是一条渐进式改革的道路,渐进式改革的特点就是要不断修正既有对经济的管理方式,不断解放生产力,以便“让市场在资源分配中发挥决定性作用”。如同任何一个经济体的发展一样,渐进式改革中的经济体也必须制定各项法规条例,以保障经济体的正常运行。但在渐进式改革中,又必须不断更新法规条例,以适应不断发展的需要。然而,任何法规条例一旦发布,其自身就会有一种延续下去、固定不变的强大动力。因此,突破现有不合适的体制机制和法规条例成为全面深化改革的核心问题。

    事实上,截止到201311月底,我国各大部委出台的法规、规章、办法、意见等文件7767部,这些文件相当一部分已经从制定最初的促进市场经济发展,为经济发展保驾护航,逐步成为阻碍市场经济发展的障碍。因为,这些法规条例大都是阶段性文件,越早制定的越不能适应当前市场发展的需要。但这些法规条例改动难度相当大,这与背后的部门利益相关,甚至与背后的寻租相关,正是部门利益作祟,阻碍这些法规条例的修订、废除。

    因此,习近平同志提出,必须要“攻克体制机制上的顽瘴痼疾,突破利益固化的藩篱”,当前相当一部分法律和法规需要更新,以符合市场经济发展的需要。但如果直接处理如此庞大而繁杂的法律法规办法意见,按程序要清理、废止、修改、起草、分讨论、立法排队、提交人大、开会辩论、大会通过,仅此一项,短则十年,长则二三十年,甚至更长,这根本不符合十八届三中全会提出的改革以2020年为第一期的目标。更为重要的是,决不能简单凭空修改废除这些法规条例,必须在市场经济的实践中甄别审定。因此,全面深化改革必须找到适当的突破口。

    三、旅游业助力全面深化改革必须解决三大难题

    在改革元年的2014年,国务院出台了31号文件《关于旅游业改革发展的若干意见》,显然是希望把旅游业作为全面深化改革的突破口。旅游业作为市场化程度最高的行业,其内部制约几乎为零,但同样受到外部各项法规条例的制约,因此旅游业的改革是具有全局带动引领性的改革。然而,此次旅游业服务全面深化改革,由于必须针对各级政府管理固化的顽瘴痼疾,以及因此形成的利益固化的藩篱,因此难度比改革开放之初大得多。

    首先,以旅游业为抓手带动中国的全面深化改革,实际上就是按照市场在旅游资源分配中发挥决定性作用的思路,对现有不合理的法规条例的突破。但如果简单按照“立法在先,依法改革”的思路,很容易进入死循环:现有法律法规等是必须“依”的;而不突破又谈不上深化改革。因此必须明确,“立法在先、依法改革”,其深刻的含义是,“立改革大法,依照根本大法坚决推进改革”。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》经2015年在人民代表大会上讨论通过,已经成为了全面深化改革中最为重要的法律依据,成为全面深化改革的改革大法。

    其次,要改革固化的管理体制,就必须把旅游业及相关产业作为一个整体来对待;而不能简单像改革开放之初,解决生产要素固化时,直接解放某几个生产要素,使之流动起来那么简单。但是,如果把旅游业作为一个整体,一方面中国旅游业产业规模已经超过GDP5%,如此巨大的产业作为一个整体进行改革难度极大;另一方面各地旅游业面临的具体问题又不尽相同,要让市场在资源分配中发挥决定性作用,就必须针对具体政府管理不合理,制约旅游业发展的方面进行改革。显然,这里碰到了另一个悖论:既要把旅游业作为一个整体,又难以简单把全中国旅游业都作为全面深化改革的试验田。

    最后,旅游行政部门作为一个弱势部门,在全面深化改革中担当如此重任,不可避免要触及各大部委制定的法规条例,如何避免旅游部门的改革不受到各大部委的“棒喝”而终止,又是一个难题。

    四、以全域旅游为突破点,实现旅游业助力全面深化改革

    中国自秦始皇实行郡县制后,县级政府就成为中国一个最基本的行政管理细胞,“上面千条线,下面一根针”,7700多部法规条例都要到县级执行;同时,县级还是我国行政权力相对较大的一级政府,可以在执行过程中,在一定程度上调整这些法规条例;此外,县级区域又是完整的旅游目的地,涵盖了旅游业“吃住行游购娱”各个方面。因此,以县域为核心进行旅游管理体制机制的改革,突破不合理的法规条例,成为旅游业助力全面深化改革的最好选择。根据笔者2017年执笔起草《全域旅游示范区创建导则》和2018年作为《全域旅游示范区验收细则》起草组长的体会,尽管全域旅游示范区有省级、地市级和县级,其核心是县域,就是希望利用县域优势推进旅游业的全面深化改革。

    全域旅游是指在一定区域内,以旅游业为优势产业,通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升,实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享,以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。

    在行政管理固化的背景下,发挥县域这个最基层的行政组织的活力,冲破政策法规的制约,转变行政管理方式,如同蛹化蝶的过程,使政府对经济的管理方式,从原来的简单执行现有法规条例,转变为让旅游市场在各种资源的分配中发挥决定性作用,实现旅游业对全面深化改革的引领作用。

    推进全域旅游的深刻含义在于,如果以旅游业为优势产业的地区能够围绕旅游市场,调整政府职能和运作模式,那么以工业、农业、第三产业等其他方面为优势产业的地区,就可以如法炮制,复制旅游业的做法,如此就会对修订一系列不合理的法规文件起到实在的推动作用。实际上旅游业在全面深化改革过程中,充当了小岗村那样的作用。

    自改革开放以来,以国家战略为己任的担当精神,已经成为中国旅游人的共识和中国旅游业的最大特色。在新时代,让我们以全域旅游为支点,努力打破现有体制机制的顽瘴痼疾,突破不合理规章制度的藩篱,冲破思想观念的障碍,为全面深化改革做出旅游业应有的贡献。

    作者:戴学锋,中国社会科学院旅游研究中心副主任

    摘自《旅游学刊》第33卷,2018年第10